Stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnom premeru i katastru („Sl. glasnik RS”, br. 91/2025) (u daljem tekstu: „Izmene” ili „Novi ZDPK”), koje se primenjuju od 1. januara 2026. godine, započet je normativni pokušaj rešavanja višedecenijskog problema u prometu nepokretnosti. Taj problem naročito dolazi do izražaja u situacijama nepotpune dokumentacije, kada raspoloživa isprava i protek vremena nesumnjivo ukazuju na postojanje pravnog osnova za sticanje prava, ali ne i na mogućnost njegovog upisa u katastar nepokretnosti.
Dosadašnje iskustvo pokazuje da su rigidno postavljeni formalni kriterijumi za upis često dovodili do pravne nesigurnosti naročito u slučajevima starijih isprava bez odgovarajućih klauzula, odnosno privatnih isprava sačinjenih i overenih pre uspostavljanja sistema javnog beležništva, kao i isprava kod kojih se određeni podaci ne slažu sa podacima koji su trenutno upisani kod nadležnih organa.
U tom kontekstu, kao najznačajnija novina izdvaja se uvođenje člana 88b, kojim su propisani posebni slučajevi upisa imaoca prava i omogućeno odstupanje od opštih uslova za upis u tačno određenim situacijama. Ovim posebnim slučajevima se nastoji uspostaviti ravnoteža između prekomernog formalizma u postupka upisa i potrebe da se omogući realizacija i upis prava na nepokretnosti na osnovu već postojećih, ali formalno nedovoljno dokumentovanih prava.
Međutim, ostaje otvoreno pitanje da li su novopropisani posebni uslovi zaista pružili sistemsko i sveobuhvatno rešenje za nagomilane probleme u praksi upisa prava na nepokretnostima, ili su ove Izmene ograničenog domašaja, usmerene samo na određene tipične situacije, dok su suštinska sporna pitanja ostala van njihovog obuhvata.
Analiza člana 88b novog ZDPK
Naime, ako se bliže sagleda sadržina člana 88b Novog ZDPK, može se konstatovati da zakonodavac predviđa mogućnost upisa imaoca prava i onda kada isprave formalno ne ispunjavaju (opšte) uslove za upis, i to naročito u sledećim situacijama:
- Kada nepokretnost u ispravi nije označena prema podacima katastra, ali je identifikacija obezbeđena elaboratom geodetskih radova koji se prilaže uz ispravu;
- Kada se površina objekta odnosno posebnog dela objekta iz starije isprave (pre 1. avgusta 1992. godine), ne podudara sa površinom upisanom u katastru, uz priložen nalaz i mišljenje sudskog veštaka kojim se razlika obrazlaže različitim načinima merenja;
- Kada za objekat izgrađen na osnovu građevinske dozvole izdate pre 1. avgusta 1992. godine nije dostavljena upotrebna dozvola, ali sudski veštak u priloženom nalazu i mišljenju potvrdi da je objekat odnosno poseban deo objekta izgrađen u skladu sa tehničkom dokumentacijom;
- Kada odluka nadležnog organa nema klauzulu pravnosnažnosti, a proteklo je najmanje 30 godina od njenog donošenja;
- Kada nedostaje saglasnost za uknjižbu (clausula intabulandi) ili potvrda o isplati cene u situacijama kada je Ispravom upis prava u katastar uslovljen davanjem istih, a od sačinjavanja isprave je proteklo najmanje 30 godina;
- Kada je predmet pravnog posla bio prenos prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj svojini, u vreme kada je takav prenos bio zakonski ograničen;
- Kada postoji nesaglasnost u podacima o licu u pravnom sledu, ali je istovetnost potvrđena izjavama dva svedoka overenim kod javnog beležnika;
- Kada lice označeno u rešenju o eksproprijaciji ili prenosu/izuzimanju/oduzimanju zemljišta iz poseda nije upisano u katastar, a kasniji upisi nisu zasnovani na teretnom pravnom poslu.
Istovremeno, Novi ZDPK izričito ograničava primenu pojedinih osnova propisanih članom 88b (konkretno tač. 1, 4, 5. i 7) u odnosu na poljoprivredno i šumsko zemljište, kao i na nepokretnosti u javnoj, odnosno državnoj svojini.
Sledstevno, može se zaključiti da ove odredbe predstavljaju bitan iskorak u pravcu fleksibilnijeg pristupa upisu prava, jer po prvi put prepoznaju tipične, dugogodišnje probleme u praksi (nepotpune klauzule, nedostatak upotrebne dozvole, nesaglasnost podataka, protek vremena), ali istovremeno ostaje prostor za ocenu njihovog stvarnog domašaja u konkretnim postupcima.
Pri tome, od posebnog je značaja mogućnost upisa imaoca prava i u situacijama kada uz ispravu koja predstavlja osnov za upis, a starija je od 30 godina, nije priložena dopunska isprava u vidu clausule intabulandi, odnosno potvrde o isplati kupoprodajne cene, iako je takva isprava u samom ispravi za upis bila predviđena kao dodatan uslov za upis u katastar.
Značaj ove promene ogleda se u činjenici da je reč o pravnim poslovima zaključenim u periodu u kome evidencije i praksa u vezi sa izdavanjem i čuvanjem clausula intabulandi i/ili potvrda o isplati cene, nisu bile institucionalno ujednačene kao u kasnijem periodu. Protek vremena od najmanje 30 godina zakonodavac prepoznaje kao relevantnu okolnost koja opravdava odstupanje od strogog formalizma, imajući u vidu realne teškoće u pribavljanju takvih dopunskih isprava nakon višedecenijskog proteka vremena.
Nedovoljno regulisanje nedostataka kod pravnog sleda
Međutim, kada je reč o jednom od najspornijih pitanja – nemogućnosti upisa imaoca prava usled nedostavljanja potpunog pravnog sleda, odnosno isprava kojima se dokazuje kontinuitet u odnosu na upisanog prethodnika – može se zaključiti da su Izmene u ovom segmentu nedovoljno široke.
Naime, član 88b pruža određeno olakšanje isključivo u pogledu nesaglasnosti podataka o licima u ispravama koje čine pravni sled, i to tako što dopušta dokazivanje istovetnosti putem overenih izjava dva svedoka. No, ovo rešenje ne obuhvata situacije koje su u praksi najčešće i najproblematičnije – slučajeve u kojima između upisanog imaoca prava i lica koje danas raspolaže pravnim osnovom za sticanje postoji jedan ili više prenosa, za koje je neophodno dostaviti odgovarajuće isprave.
U situacijama kada je od zaključenja tih pravnih poslova proteklo 30 ili 40 godina, pribavljanje kompletne dokumentacije često je faktički neizvodljivo. Lica koja su učestvovala u ranijim prometima neretko više nisu dostupna, a stupanje u kontakt sa njihovim naslednicima predstavlja dodatnu, ponekad nepremostivu prepreku. Stranke se tada po pravilu obraćaju arhivama nadležnih sudova, gde se – ukoliko je ugovor bio overen – najčešće može pribaviti jedino podatak o broju overe, datumu i potpisnicima, odnosno fotokopija stranice iz knjige overe (upisnika), uz zvanično obaveštenje suda da se sami spisi čuvaju u ograničenom roku (po pravilu 10 godina), te da su po isteku tog roka, u skladu sa tada važećim sudskim poslovnikom, otpisani i uništeni.
Međutim, imajući u vidu da katastar nepokretnosti kao osnov za upis priznaje isključivo samu ispravu o pravnom poslu, a ne i dokaz o njenom postojanju u vidu upisnika overe, takva arhivska dokumentacija u najvećem broju slučajeva nema praktičnu vrednost za sprovođenje upisa, iako je saglasna sa ostalim elementima pravnog sleda.
U tom smislu, opravdanim se čini normativno razmatranje dopune člana 88b, u pravcu propisivanja da se, kod isprava starijih od 30 godina, odgovarajući izvod ili stranica iz sudskog upisnika overe, koja sadrži relevantne podatke o pravnom poslu, može smatrati dovoljnim osnovom za upis u situacijama nepotpunog pravnog sleda. Takvo rešenje bi u većoj meri odgovorilo na realne probleme u praksi i doprinelo efektivnijem prevazilaženju dugogodišnjih prepreka u upisu prava na nepokretnostima.
Novi model elektronskog podnošenja zahteva za upis
Izmenama je uvedena i mogućnost da stranke same, putem posebne aplikacije Republičkog geodetskog zavoda, podnose isprave za upis, dok profesionalni korisnici (advokati i dr.) zahteve kao i do sada podnose isključivo kroz e-Šaltera. Međutim, važno je naglasiti da stranke nisu u obavezi da koriste ovu aplikaciju – one i dalje mogu odmah podneti zahtev preko profesionalnih korisnika, bez prethodnog samostalnog pokušaja, to jest mogućnost elektronskog podnošenja od strane stranke predstavlja alternativu, ali ne i zamenu za stručno zastupanje.
Zakonsko rešenje dodatno potvrđuje značaj profesionalnih korisnika, jer ukoliko podnete isprave ne ispunjavaju uslove za upis, stranka se putem aplikacije upućuje upravo na profesionalne korisnike odnosno na parnicu. Time se jasno ukazuje da je procena ispunjenosti opštih uslova iz čl. 83–88 ili posebnih uslova iz člana 88b Novog ZDKP pravno složeno pitanje koje zahteva stručno znanje.
Istovremeno, od početka primene Izmena promenjen je i e-Šalter za profesionalne korisnike. U svakom zahtevu za upis promene imaoca prava na nepokretnosti, sada se tehnički precizira da li se upis traži prema opštim ili prema posebnim uslovima iz člana 88b, uz dodatno preciziranje konkretnog slučaja. Ovi dodatni tehnički koraci očigledno prvenstveno imaju značaj za evidentiranje, obradu i raspodelu predmeta u okviru konkretne službe za katastar nepokretnosti, budući da profesionalni korisnici svakako raspolažu potrebnim znanjem da pravilno pravno kvalifikuju zahtev i pozovu se na odgovarajuće odredbe Novog ZDPK.
Stoga, i pored uvođenja aplikacije za stranke, postupanje preko advokata kao profesionalnih korisnika eŠaltera ostaje sigurniji i pravno pouzdaniji put, jer obezbeđuje pravilno postavljanje zahteva od samog početka i smanjuje rizik od odbijanja odnosno upućivanja na parnicu ili naknadnih komplikacija u postupku upisa.
Shodno iznetom, sagledano u kontekstu najznačajnijih novina koje su predmet ove analize, Novi ZDPK donosi suštinske promene kako u pogledu uslova za upis (uvođenjem posebnih slučajeva iz člana 88b), tako i u pogledu procesnog okvira, kroz novi model elektronskog podnošenja zahteva. Upravo ove izmene imaju potencijal da u najvećoj meri utiču na svakodnevnu praksu upisa prava na nepokretnostima. U svakom slučaju, tek kroz njihovu primenu biće moguće oceniti da li predstavljaju stvarni iskorak ka efikasnijem, uz očuvanje pravne sigurnosti, prometu nepokretnosti, ili tek delimično unapređenje postojećeg sistema.
Informacije u ovom dokumentu ne predstavljaju pravni savet u vezi sa bilo kojim konkretnim pitanjem i pružene su isključivo u opšte informativne svrhe.
Autor: Advokat Neda D. Stojanović
